Von Seiten der Bundesregierung wurde am 08. November 1996 der Referentenentwurf eines Gesetzes des Bundes zur Regelung der Rahmenbedingungen für Informations- und Kommunikationsdienste (IuKDG) vorgelegt. Dieser soll im Dezember 1996 vom Bundeskabinett verabschiedet, umgehend ins Parlament eingebracht und "möglichst Anfang 1997" beschlossen werden. Er enthält insgesamt 12 Artikel, von denen Art. 1, das sogenannte Teledienste-Gesetz (TDG), als bundesrechtliches Gegenstück zu einem fast zeitgleich von den Ländern vorgelegten Entwurf eines Mediendienste-Staatsvertrags darstellt. Die Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder haben am 20. November 1996 Einvernehmen darüber erzielt, den Entwurf dieses Staatsvertrages den Regierungschefs für den 18. Dezember 1996 zur Beschlußfassung vorzulegen. Er soll möglichst zeitgleich mit dem Bundesgesetz und mit diesem inhaltlich verzahnt in Kraft treten.
Zusammenfassend wird zu den wichtigsten Abschnitten des Entwurfs des IuKDG aus sozialdemokratischer Sicht wie folgt Stellung genommen:
Der in Art. 1 des IuKDG enthaltene Entwurf eines Teledienste-Gesetzes regelt die Rahmenbedingungen für die als "Teledienste" bezeichneten Informations- und Kommunikationsdienste. Bund und Länder haben sich dahingehend verständigt, zur Bestimmung der Geltungsbereiche ihrer unterschiedlichen Regelungen den Begriff der "Allgemeinheit" zur Abgrenzung heranzuziehen. Informations- und Kommunikationsdienste, die "an die Allgemeinheit gerichtet sind", sind demnach "Mediendienste" - unabhängig davon, ob sie als Verteildienste oder auf Abruf verbreitet werden - und unterliegen damit den Vorschriften des Mediendienste-Staatsvertrages. "Teledienste" sollen im Unterschied dazu alle Angebote sein, die sich individuell an den Einzelnen richten, nicht einer beliebigen Öffentlichkeit zugänglich sind oder zumindest keinen publizistischen Charakter haben. An die Zuordnung sind teilweise sehr unterschiedliche Rechtsfolgen gebunden.
Mit dieser Abgrenzung orientieren sich - im Widerspruch zu den Beschlüssen der SPD-Bundestagsfraktion (Drs. 13/5197) - die Entwürfe von Bund und Ländern weiterhin an den tradierten Dualismen Individual- versus Massenkommunikation und Telekommunikation versus Rundfunk- und Medienkommunikation. In Form statischer Definitionen werden dem jeweiligen Geltungsbereich auch solche Informations- und Kommunikationsdienste zugeordnet, die diese Grenzen heute schon längst überschreiten.
Die doppelte Unterscheidung in Rundfunk und Mediendienste (Massenkommunikation) auf der einen und Telekommunikation und Teledienste (Individualkommunikation) auf der anderen Seite, der letztlich nur hinsichtlich der Aufteilung der Regulierungskompetenzen zwischen Bund und Ländern Bedeutung zukommen dürfte, führt aufgrund der unterschiedlichen Rechtsfolgen z.B. im Hinblick auf Jugendschutz und Verantwortlichkeiten, in unauflösbare Abgrenzungsprobleme, deren Lösung schließlich dem Belieben der Gerichte überantwortet wird.
Prägnantestes Beispiel für die Willkürlichkeit der Ergebnisse der gewählten Unterscheidung ist wieder einmal das Internet mit seiner Vielfalt möglicher Anwendungen:
So ergibt sich aus dem Mediendienste-Staatsvertrag, daß Abrufdienste, bei denen der "individuelle Leistungsaustausch" im Vordergrund steht, nicht unter dessen Geltungsbereich fallen sollen, während gem. § 2 Abs. 2 Nr. 3 des Teledienste-Gesetzes "Angebote zur Nutzung des Internets und weiterer Netze" in den Geltungsbereich des Teledienste-Gesetzes fallen. Das Internet als ein einheitlicher Informations- und Kommunikationsdienst existiert jedoch nicht. Vielmehr handelt es sich bei dem, was unter diesem Stichwort zusammengefaßt ist, um eine Vielzahl verschiedenster Dienste. Am bedeutendsten sind heute wohl das World- Wide-Web (WWW), Electronic Mail, FTP und die sog. News.
Bei Electronic Mail, die dem Bild individueller "one-to-one" Kommunikation wohl noch am ehesten nahe kommen dürfte, ist die Zuordnung als "Teledienst" nur dann eindeutig, solange Texte, Bilder oder Toninformationen nur von einem Absender zu einem Empfänger transportiert werden. Soweit aber der Absender dieselbe Information automatisch an einen weiten Kreis von Empfängern versendet, z.B. an Abonnenten einer vollautomatischen Versandliste, mutiert dieser "Teledienst" - trotz identischem Inhalt - zu einem "Abrufdienst, bei dem Text-, Ton- oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung übermittelt werden" oder sogar zu einem Verteildienst "in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit" oder in Form von Fernsehtext oder einem vergleichbaren Textdienst", in jedem Fall aber zu einem "Mediendienst" im Sinne des § 2 mit den sich daraus ergebenden Rechtsfolgen, die sich stark am "klassischen" Fernsehen orientieren. Sendezeiten können in diesem Fall vom Diensteanbieter jedoch genauso wenig eingehalten werden, wie die Bestimmung eines Jugendschutzbeauftragten sinnvoll erscheint, da in diesem Zusammenhang ein verantwortlicher Herausgeber fehlt oder die Einhaltung journalistischer Grundsätze erwartet werden kann.
Noch deutlicher wird dies beim wohl bekanntesten Dienst des Internet, dem World-Wide-Web: Hier werden heute schon live "Fernsehen" und "Radio" übertragen oder "on-demand" weltweit abrufbereit gehalten. Handelt es sich dabei um einen an die Allgemeinheit gerichteten Abrufdienst im Sinne des Medien-Staatsvertrages, wenn dies beispielsweise von der ARD oder dem BR angeboten wird oder aber um einen Teledienst, wenn "nur" ein Einzelner oder ein kleiner Kreis engagierter Privatleute ohne kommerzielle Interessen "Veranstalter" ist? Oder ist ein solches Angebot nicht vielmehr von vornherein "klassischer" Rundfunk im Sinne des Rundfunkstaatsvertrages und unterliegt somit der (für dieses Medium unangemessenen) Pflicht zur Lizensierung durch die Landesmedienanstalten? Wann überschreitet ein Dienst diese Grenzen? Bei jeder einzelnen "Sendung" oder Bereitstellung oder nur nach Ablauf einer gewissen Dauer und/oder Zahl?
Angesichts der Dynamik der medientechnologischen Entwicklungen, der fortschreitenden Verschmelzungen zwischen Medien, Telekommunikation und Computertechnologie und der sich beschleunigenden Konvergenzen in diesen Bereichen, sind die hier noch gewählten Grenzziehungen grundsätzlich nicht mehr haltbar. Da sich die vorliegenden Entwürfe jedoch weiterhin daran zu orientieren versuchen, kann das Ziel, bestehende Rechtsunsicherheiten zu beseitigen, nicht erreicht werden. Das Gegenteil ist hier vielmehr der Fall.
Einzelne Bestandteile des Teledienstegesetzes, beispielsweise die Regelungen zur Zugangsfreiheit und zur Verantwortlichkeit der Anbieter, erscheinen dagegen im Grundsatz als sachgerecht. Die Kritik an der Unbestimmtheit der gewählten Abgrenzungen und den Vorwurf der sich daraus ergebenden Normierung von Rechtsunsicherheit vermögen die miteinander verwobenen Entwürfe des TDG und des Mediendienste-Staatsvertrages damit aber insgesamt nicht zu überwinden.
Ansätze zur Verwirklichung der von der SPD-Bundestagsfraktion angemahnten Regelungen zur Sicherung der informationellen Grundversorgung und zur Weiterentwicklung des dualen Rundfunksystems hin zu einer dualen Informationsordnung (vgl. Drs. 13/5197) finden sich daneben keine. Beide Entwürfe zielen allein auf die Schaffung einheitlicher wirtschaftlicher Rahmenbedingungen. Angesichts der hohen gesellschaftlichen Relevanz der Neuen Medien ist eine solch reduktionistische Sichtweise aber unzureichend. Der gesamte Bereich der Informations- und Kommunikationsdienste vom Komplex des Teledienste-Gesetz/ Mediendienste-Staatsvertrag anvisierte Regelungsbereich bedarf damit noch der weitgehenden und grundlegenden Überarbeitung.
Dem TDG kann in seiner jetzigen Fassung damit nicht zugestimmt werden.
Der vorgelegte Gesetzentwurf geht teilweise weit über die Normen des Bundesdatenschutz-Gesetzes hinaus. Er entspricht damit grundsätzlich der Forderungen der SPD-Bundestagsfraktion nach einer Anpassung und Verschärfung des Datenschutzrechts. Da bestehende Regelungen des BDSG als auch anderer Bereiche jedoch unberührt bleiben sollen, können sich hier Kollisionen ergeben, die nicht zur Rechtssicherheit beitragen. Als Beispiel mag hier die Pflicht zur Löschung von Abrechnungsdaten nach einer Frist von 80 Tagen gem. § 6 Abs. 2 des Entwurfes genügen. Diese kollidiert z.B. mit der steuerrechtlichen Pflicht, diese Daten 10 Jahre lang aufzubewahren.
Ziel der datenschutzrechtlichen Anpassungen im IuKDG müßte es daher sein, möglichst weitgehend alle den Datenschutz betreffenden gesetzlichen Regelungen insgesamt an die veränderten Bedingungen grenzüberschreitendender Datenverarbeitung anzupassen, insbesondere den Arbeitnehmer-Datenschutz zu verbessern.
Die vorgelegten Bestimmungen zum Datenschutz genügen im vorgelegten Entwurf nur teilweise, prinzipiell kann ihnen aber zugestimmt werden.
Der schon seit einiger Zeit von einer fachkundigen Öffentlichkeit begleitete Entwurf eines digitalen Signaturgesetzes fällt im Vergleich zu den übrigen Vorschriften des IuKDG nicht nur wegen seiner höheren "handwerklichen" Qualität aus dem Rahmen. Ihm kommt darüber hinaus eine für die Rechtskultur der künftigen Informationsgesellschaft nicht zu unterschätzende Bedeutung zu, so daß in diesem Zusammenhang nicht zu Unrecht von einem "Jahrhundertwerk" gesprochen wird.
Zweck des Gesetzes ist es, Rahmenbedingungen für digitale Signaturen zu schaffen, unter denen diese als sicher gelten und Fälschungen oder Verfälschungen der damit "unterzeichneten" Daten zuverlässig festgestellt werden können. Dieses Gesetz verfolgt dabei weder das Ziel, die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen, noch die Art der Kryptierung zu beschreiben, sondern legt "nur" die Sicherungsinfrastruktur für staatlich anerkannte Signaturen fest. Es formt damit aber erste strukturelle Grundlagen für eine zukünftige, von materiellen Bindungen losgelösten Rechtskultur.
Die Notwendigkeit digitaler Signaturen zur Sicherung der Integrität und Authentizität elektronischer Dokumente ist unbestritten. Darüber hinaus könnten sie - die unbeschränkte Zulassung wirksamer Kryptographie vorausgesetzt - auch die Vertraulichkeit und damit insgesamt die Sicherheit elektronischer Kommunikation in offenen Datennetzen verbessern helfen. Der von der Bundesregierung hier hinsichtlich der dafür notwendigen Strukturen gegangene Weg erscheint dabei im Grunde gangbar und sachgerecht.
Problematischer und vom IuKDG ungeregelt ist dagegen die Frage nach den Rechtsfolgen, die sich aufgrund einer solchen Signatur künftig ergeben. Dies kann vom bloßen Anscheinsbeweis bis hin zur völligen Gleichstellung mit der eigenhändigen Unterschrift reichen. Sogar Anwendungen wie elektronisches Geld und damit das Entstehen einer digitalen Währung wären so möglich. Welche gesellschaftlichen Folgen sich daraus ergeben werden, ist zur Zeit allerdings noch nicht einmal im Ansatz zu übersehen. Daher kann hier nur ein behutsames, schrittweises Vorgehen verantwortet werden. Dem vorliegenden Signaturgesetz kann daher nur unter dieser Maßgabe zugestimmt werden.
Der in Artikel 4 vorgeschlagenen Ausdehnung des Schriftenbegriffs des § 11 Abs. 3 StGB auf "Datenspeicher" ist, ebenso wie der Erweiterung des § 86 um den Zusatz "oder in Datenspeichern öffentlich zugänglich macht", zuzustimmen. Damit wird klargestellt, daß auch flüchtige Bildschirmanzeigen strafrechtliche Relevanz haben können, bisher unklare Konstruktionen werden so überflüssig. Gleiches gilt für Erweiterung des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten in § 116 Abs. 1, § 119 Abs. 3, § 120 Abs. 1 Nr.2 und § 123 Abs. 1 Satz 1 um den Begriff "Datenspeicher" und die Erweiterung des § 119 Abs. 1 Nr. 2 um den Zusatz "oder durch das öffentliche Zugänglichmachen von Datenspeichern".
Den Änderungen bzw. Ergänzungen des Strafrechts und der OWiG kann daher zugestimmt werden.
Anders verhält es sich dagegen mit der in Art. 6 vorgesehenen Ausdehnung des Schriftenbegriffs im Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften. Trotz gleicher Wortwahl wie im Strafrecht wären an eine solche Veränderung gänzlich andere Rechtsfolgen gebunden:
Der Schriftenbegriff des GjS muß im Zusammenhang mit der gesamten Systematik und seinen Rechtsfolgen gesehen werden. So regelt dieses Gesetz ein Verfahren zur Prüfung strafrechtlich unbedenklicher, aber für die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen schädlicher Werke. Eine einheitliche Auslegung der "Schädlichkeit" soll dabei durch die pluralistisch besetzte Bundesprüfstelle (BPS) gewährleistet werden, die auf Antrag im Rahmen einer Nachprüfung über die Aufnahme eines Werkes in die Liste jugendgefährdender Schriften entscheidet. Erst nach der Bekanntmachung im Bundesanzeiger dürfen solche Angebote nicht an Kinder und Jugendliche oder außerhalb von Geschäftsräumen verbreitet werden, außerdem gilt für sie ein Werbeverbot.
Der Schriftenbegriff des GjS orientiert sich damit an der Vorstellung der Verantwortlichkeit eines "Herausgebers" oder "Verleihers", der in der Lage ist, materiell verkörperte Werke durch entsprechende Vorkehrungen (z.B. Ladentheke oder bauliche Maßnahmen) von Jugendlichen fernzuhalten, Erwachsenen aber weiterhin zugänglich zu machen. Diese Vorstellung ist auf die "flüchtigen" Informationen in den elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste schon grundsätzlich nicht übertragbar. So fehlen vor allem im Internet in der Regel verantwortliche "Herausgeber" oder "Verleiher" und selbst dort wo sie existieren stehen ihnen keine räumlichen Grenzen zur Verfügung um eine weitere Verbreitung der indizierten Informationen wirksam zu unterbinden. Theoretisch wie praktisch möglich ist lediglich eine Totalsperre ganzer Bereiche. Damit wäre Jugendschutz aber nur dadurch zu verwirklichen, daß alle betroffenen Inhalte (also auch unbedenkliche) auch allen anderen (erwachsenen) Nutzern, unzugänglich werden. Hier gilt es zu bedenken, daß der Gesetzgeber damit ein Mittel schaffen würde, welches es z.B. einer extremen Gruppierung wie der Scientology-Sekte erlauben würde, eine kritische Auseinandersetzung in den öffentlichen Diskussionsforen der Internet-News durch gezielte Einbringung jugendgefährdenden Materials mit staatlicher Hilfe wirksam zu unterbinden.
Einer Erweiterung des Schriftenbegriffs des GjS begegnen darüber hinaus auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht Bedenken: Verlangte die Rechtsprechung bisher, daß der Indizierungsgegenstand selbst als Körper zur Verbreitung bestimmt sein muß (Fernsehen und BTX unterlagen als Übermittlungsvorgänge deswegen bislang nicht dem GjS), würde die Ausdehnung des Schriftenbegriffs auf Datenspeicher automatisch auch ein Verbot der Verbreitung dieser Inhalte auch im Fernsehen nach sich ziehen und damit der Zielsetzung des GjS widersprechen.
Flüchtige und sich ständig verändernde (oder ständig veränderbare) Informationen eignen sich damit nicht für eine Kontrolle durch die Bundesprüfstelle und dem Verfahren für jugendgefährdende Schriften, da sie keinen effektiven Schutz von Kindern und Jugendlichen gewährleisten können und die Bedenken überwiegen.
Der Ausweitung des Schriftenbegriffs im GjS kann daher nicht zugestimmt werden.
Die vorgesehene Regelung stellt eine Ergänzung zum bestehenden Urheberrecht dar. So werden in einem neuen Abschnitt besondere Bestimmungen für Datenbanken eingefügt, die im wesentlichen eine Umsetzung der diesbezüglichen EG-Richtlinie 96/9/EG darstellen. Dies erscheint angesichts der in der Enquete-Kommission Neue Medien zur Zeit diskutierten Urheberrechtsfragen als unzureichend. So fehlt beispielsweise ein Abschnitt, der zur Sicherheit aller Beteiligten die Verantwortlichkeit der Access- Provider angemessen regelt. Wegen der Pflicht zur Umsetzung der Richtlinie kann dem Änderungsvorschlag aber grundsätzlich zugestimmt werden.
"Wir machen Multimedia möglich" - mit diesem Satz hat die Bundesregierung den Referentenentwurf für ein Gesetz des Bundes zur Regelung der Rahmenbedingungen für Informations- und Kommunikationsdienste (IuKDG) angekündigt. Im Hinblick auf die wesentlichen Regelungen des TDG und beim Jugendschutz ist jedoch das Gegenteil der Fall. Insgesamt zustimmen können dem IuKDG in seiner jetzigen Fassung daher nur diejenigen, die die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien auf Anwendungen wie Teleshopping, Telebanking oder Telearbeit reduzieren wollen, die weitreichenden Veränderungen durch neue Medien wie dem Internet nicht berücksichtigen und sich immer noch an nicht mehr ausreichende Definitionen und Abgrenzungen klammern.
Besondere Beachtung verdient lediglich das Signaturgesetz in Art. 3 des IuKDG. Es stellt den ersten Schritt zu einer tiefgreifenden Veränderung unserer bisherigen, an physische Körper gebundene, Rechtskultur dar, deren Auswirkungen heute noch nicht einmal in Ansätzen übersehen werden können. Es handelt sich um ein Jahrhundertwerk, dessen Last nicht auf einmal zu schultern ist, sondern das nur in einem überlegten, schrittweisen Vorgehen verantwortet werden kann. Nur unter diesen Voraussetzungen kann dem vorgelegten Entwurf einer staatlichen Sicherungsinfrastruktur grundsätzlich zugestimmt werden.
Zu begrüßen ist, daß die Bundesregierung mit dem hier vorgelegten Referentenentwurf des "Gesetzes zur Regelung der Rahmenbedingungen für Informations- und Kommunikationsdienste" offenbar von der Absicht, teilnehmerautonome Verschlüsselung einzuschränken oder gar zu verbieten, Abstand genommen hat. Wäre dies jedoch nicht der Fall, wären Datenschutz, Datensicherheit und insbesondere die Vertraulichkeit elektronischer Kommunikation nicht gewährleistet, wären auch die mit dem Gesetzentwurf verfolgten wirtschaftspolitischen Ziele obsolet.
Zu begrüßen sind schließlich die Regelungen der Verantwortlichkeit für die Anbieter von Telediensten. Sie sind im Grundsatz sachgerecht und angemessen und sollten für den gesamten Bereich der Neuen Medien gleichermaßen Gültigkeit haben. Gleiches gilt, mit Ausnahme der Ausdehnung des Schriftenbegriffs im GjS, für die vorgeschlagenen Anpassungen der Strafgesetzgebung.
Wegen der schwerwiegenden Bedenken gegenüber den Regelungen des TDG kann dem IuKDG in seiner jetzigen Form als Gesetzespaket insgesamt jedoch nicht zugestimmt werden.
Bonn, den 09.12.96 / moe & ko