Jörg Tauss / Johannes Kollbeck
Digitale Agora oder Telekratie, lebhafte politische Debatte oder „Dafür“- und „Dagegen“-Buttons - die Möglichkeiten der sich mit der Ausbreitung des Internet entfaltenden elektroni-schen Öffentlichkeit und deren Folgen für das politische System werden sehr unterschiedlich eingeschätzt: Gelten die neuen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten für die einen als „technology of freedom“ und stehen für eine „totale Demokratisierung“ der Gesellschaft, den „wohlinformierten Bürger“ und die direkte Kommunikation zwischen Politiker und Wähler, sehen die anderen in ihnen eine Gefahr für oder gar das Ende der Demokratie. Manche Autoren vermuten gar, daß sich die Politik bereits heute den Bedingungen der (alten) Medien unterwor-fen habe (vgl. Kepplinger 1998), andere gehen davon aus, daß die neuen Medien von der „Zuschauer-“ zur „Beteiligungsdemokratie“ (Leggewie/Maar 1997) führen werden, wieder andere befürchten schließlich die „freiwillige Dauerüberwachung im bit-gesteuerten Morgen-Land“ (Tügel 1996).
Dabei ist die Debatte um das Entstehen einer „elektronische Demokratie“ keineswegs neu, son-dern wird im Zusammenhang mit den umstrittenen Konzepten einer Informationsgesellschaft bereits seit 30 Jahren geführt (Tauss/Kollbeck/Mönikes 1996). Ausgangspunkt sind jedoch in der Regel die möglichen Gefahren der neuen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten für Individuum und Gesellschaft, nicht aber mögliche Chancen. Daher gilt es, neben den mögli-chen Gefahren, die die neuen Informations- und Kommunikationstechniken wie jede andere Technik sicherlich in sich bergen, auch die Optionen für die Modernisierung der demokratisch verfaßten Gesellschaft zu erkennen, die dieser gesellschaftliche Wandel mit sich bringt. Dies ist vor allem deshalb notwendig, weil allein das Beharren auf dem Status Quo nicht nur neue Op-tionen gar nicht erst in den Blick bekommt, sondern auch die heute kaum noch von der Hand zu weisenden Probleme nicht zu sehen vermag. Wenn man also fragen will, welche Partizipati-onspotentiale die neuen Techniken mit sich bringen und wie diese genutzt werden könnten, so müßten auch die bestehenden Probleme und Legitimationsdefizite moderner Demokratien Ge-genstand dieses gesellschaftlichen Diskurses werden. Dies kann natürlich mit diesem Beitrag nicht geleistet werden; versucht werden soll aber, einige denkbare Optionen, die die neuen In-formations- und Kommunikationstechniken zur Modernisierung der Demokratie eröffnen, aufzu-zeigen und deren Chancen abzuwägen.
Gerade vor dem Hintergrund der oft diagnostizierten Politik- und Politikerverdrossenheit, dem abnehmenden Vertrauen in die staatlichen Institutionen, der angesichts der Komplexität zuneh-menden Undurchschaubarkeit politischer Entscheidungsstrukturen und -prozesse und schließlich angesichts der immer weiter abnehmenden Wahlbeteiligung vor allem bei Landtags- und Kom-munalwahlen (vgl. hierzu Kepplinger 1998) stellt sich immer drängender die Frage, wie diesen daraus entstehenden Legitimationsdefiziten begegnet werden könne - sie bezeichnen Symptome einer gesellschaftliche Entwicklung, worauf auch die zuständige Politikwissenschaft noch Ant-worten sucht: „Das Wahl- und Parteiensystem, auf das sich die empirischen und analytischen Anstrengungen der politikwissenschaftlichen Forschung beziehen, bindet heute vielleicht noch drei Viertel der wahlberechtigten Bevölkerung. Der Anteil der Nichtwähler liegt bei Landtags-wahlen in der Größenordnung des Stimmenanteils des jeweiligen Wahlsiegers. Von der er-wachsenen Bevölkerung sind zugleich immer weniger Bürger wahlberechtigt. Dies ist eine Fol-ge des steigenden Ausländeranteils und der restriktiven Gesetze für Einbürgerung und Wahlbe-rechtigung. Bei Kommunalwahlen sinkt daher der Anteil der Wahlbeteiligung bezogen auf die erwachsene Wohnbevölkerung oft unter fünfzig Prozent.“ (Seibel 1997) Auch bei Bundestags-wahlen ging die Wahlbeteiligung Ende der achtziger und Anfang der neunziger Jahre leicht zu-rück, wenn auch weit weniger dramatisch, als die Rede von der Politik- bzw. Politikerverdros-senheit vermuten ließ. So blieb in den Jahren 1990 und 1994 jeder fünfte Wahlberechtigte der Urne fern, gleichwohl war bei der letzten Bundestagswahl 1998 wieder ein Ansteigen der Wahlbeteiligung auf etwas über 82 Prozent zu verzeichnen (Kürschners Volkshandbuch 1998). Interessant sind Meldungen aus den USA, wonach insbesondere bei jüngeren Wählerschichten die elektronische Möglichkeit der dort üblichen „Wählerregistrierung“ zumindest bei der ersten Wahl Clinton/Gore einen Stimmenschub beschert haben soll.
Damit stellt sich die Frage, ob die neuen Informations- und Kommunikationstechniken einen Beitrag zum Abbau des daraus resultierenden Legitimationsdefizites leisten können. Die Enque-te-Kommission des 13. Deutschen Bundestages „Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesell-schaft - Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft“, die gemäß ihrem Einsetzungsbe-schluß die Aufgabe hatte, (Deutscher Bundestag 1995) die „künftigen Entwicklungen und Fol-gen der elektronischen Medien und Informationstechnologien sowie der neuen Möglichkeiten einer Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnik“ in den unterschiedlichen gesell-schaftlichen Bereichen darzustellen und „Handlungsbedarf“ und „Handlungsmöglichkeiten der staatlichen Politik“ aufzuzeigen, hat sich auch mit den neuen Formen der Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung beschäftigt. Dabei hat sie - wie die öffentliche Debatte ins-gesamt - den Fokus noch immer in erster Linie auf Fragestellungen wie „Bereitstellung, Vertei-lung und Aufnahme politischer Informationen“ oder „Effizienzsteigerung von Parlamenten, Regierungen und Verwaltungen“ gerichtet (Deutscher Bundestag 1998: 179ff.). Natürlich sind auch dies wichtige Themenstellungen, jedoch wird mit dieser Fokussierung das Spezifische und das eigentlich Neue der sog. Neuen Medien - die Möglichkeit der Interaktivität - von vornher-ein ausgeblendet und damit auch die möglicherweise entstehenden neuen Möglichkeiten und Formen der politischen Teilhabe.
Dennoch ist es der Parlamentskommission gelungen, erste Ansätze auch in diese Richtung auf-zugreifen und zu bearbeiten. So empfiehlt sie in ihrem Vierten Zwischenbericht (Deutscher Bundestag 1998b: 81), der sich mit Fragen der IT-Sicherheit, des Datenschutzes und des Straf-rechtes auseinandersetzt: „Auch die Ermöglichung einer informationstechnisch sicheren Wahl neben der heutigen Urnen- und Briefwahl könnte einen großen Beitrag zur besseren Akzeptanz [der neuen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten, Anm. d. Verf., JT] leisten.“ Wenn hier noch offen gelassen wird, bei welchen Wahlen auch die elektronische Stimmabgabe er-möglicht werden sollte, geht die Kommission in ihrem Schlußbericht (Deutscher Bundestag 1998a: 81) noch ein Stück weiter: „Bei Bundestagswahlen sollte das Angebot gemacht werden, künftig in Ergänzung zur Urnen- und Briefwahl unter Gewährleistung von Datenschutz und Da-tensicherheit auch per Internet zu wählen. Allerdings muß sichergestellt sein, daß freie und ge-heime Wahlen auch bei der elektronischen Stimmabgabe gewährleistet sind.“ Weiter heißt es, daß die „internationale Diskussion, die unter dem Begriff ‚elektronische Demokratie‘ abläuft“ aufmerksam zu verfolgen sei und daß es wünschenswert wäre, daß in „überschaubaren Einhei-ten, wie zum Beispiel Universitäten, bei denen der allgemeine Zugang zu Computern und Netz gewährleistet ist, eine Erprobung elektronischer Verfahren erfolgt“ (Deutscher Bundestag 1998a: 85).
Nun geht es zwar mit der Ermöglichung der elektronischen Stimmabgabe weniger um die Ver-größerung der Akzeptanz gegenüber technischen Innovationen sondern vor allem um die Nut-zung möglicher neuer Formen der Partizipation. Angesichts der heftigen Debatten, die es inner-halb der Kommission gerade zum Thema „elektronische“ oder, vielleicht richtiger, „digitale Demokratie“ gab, ist es jedoch schon als Erfolg zu werten, daß eine solche Passage überhaupt Eingang in einen Kommissionsbericht gefunden hat.
Ob die elektronische Stimmabgabe wirklich sofort bei Bundestagswahlen erprobt werden soll-te, oder ob zunächst auf einer kleineren Ebene und in kleineren Einheiten mit den neuen Beteili-gungsmöglichkeiten und -formen experimentiert werden sollte (z.B. in den virtuellen Gemein-schaften wie dem Virtuellen Ortsverein der SPD, in Universitäten und Unternehmen oder den ersten digitalen Städten), sei zunächst dahin gestellt - zum Teil wird in diesen Projekten die „elektronische Demokratie“ ja bereits heute erprobt. Entscheidend ist, daß auch die Politik die neuen Möglichkeiten und Formen des direkten Austauschs mit und der Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung anerkennt, ernst nimmt und zu nutzen bereit ist (vgl. Tauss 1998). Drängender als die Ermöglichung einer elektronischen Stimmabgabe bei einer Bundes-tagswahl stellt sich m.E. die Frage, ob und inwieweit beispielsweise „Televoten“ - als eine „wissenschaftliche“ Methode der interaktiven und abwägenden Meinungsbefragung mittels neu-er Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten (Slaton 1998) - genutzt werden könnten und wie sich beispielsweise die neuen Techniken eignen, virtuelle Anhörungen (etwa der in der Regel nicht-öffentlich tagenden Bundestagsausschüsse) oder auch kommunale Planungsverfah-ren (z.B. GMD-Projekt Bonn/St. Augustin) öffentlich zu machen und zur Beteiligung der betrof-fenen Gruppen einzuladen - etwa im Sinne eines call for paper während der parlamentarischen Beratung neuer Gesetze.
Formuliert sind in dem Kommissionsbericht jedoch bereits sehr präzise die Bedingungen, unter denen die „elektronische Briefwahl“ eine wichtige Erweiterung der Beteiligungsformen der Bürger darstellen kann: So muß zum einen der Grundsatz der freien und geheimen Wahl garan-tiert werden, zum zweiten muß der Sicherheit und der Schutz der Daten (erst recht in globalen Datennetzen) garantiert sein.
Vergleichbar mit der Möglichkeit der elektronischen Stimmabgabe ist die im Wahlgesetz be-reits vorgesehene Möglichkeit der Briefwahl, also der postalischen Wahl (Fernwahl) (Schreiber 1997). Von Wahl zu Wahl ist in den vergangenen Jahren der Anteil der Briefwähler gestiegen. Bei den Bundestagswahlen 1994 hatten 6,4 Millionen oder 13,4 Prozent der Wähler ihre Stimme per Briefwahl abgegeben (FAZ vom 16.09.98: 1), bei ihrer Einführung im Jahr 1957 waren es nur 4,9 Prozent. Bei der Bundestagswahl 1998 ist durchweg von einer weiteren Zunahme des Anteils der Briefwahl auszugehen. So waren bereits zwei Wochen vor dem Wahltermin annähernd ebenso viele Briefwahlanträge eingegangen wie bei der Wahl im Jahr 1994 insgesamt, allein in Berlin stieg die Zahl der Briefwähler von 12,2 auf 16,4 Prozent (TAZ vom 28.09.1998: 21).
In Verbindung mit der Höhe der Wahlbeteiligung zeigen diese Zahlen - wenn man vom Rück-gang der Wahlbeteiligung bei den Bundestagswahlen 1990 und 1994 zunächst einmal absieht, für die sich auch andere Gründe anführen ließen -, daß das geltende Wahlrecht „in der Form der Kombination Urnen-/Wahlgeräte-/Briefwahl die Teilnahme an der politischen Willensbil-dung des Volkes durch Wahlen in bester Weise ermöglicht“ (Schreiber 1997: 480).
Die Briefwahl eröffnet letztlich potentiell allen wahlberechtigten Staatsbürgern die Möglichkeit der Wahlrechtsausübung, indem sie auch denjenigen Wahlberechtigten die Teilnahme an der Wahl erlaubt, die sich am Wahltag nicht in ihrem Wahlkreis oder ständig außerhalb des Bun-desgebietes aufhalten oder aus Alters-, Gesundheits- sowie anderen wichtigen Gründen „verhindert“ sind, persönlich ihre Stimme in ihrem Wahlbezirk abzugeben. Damit trägt die Briefwahl dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl in besonderem Maße Rechnung.
Dabei hat es der Gesetzgeber neben den hohen formalen Anforderungen auf Verwaltungsseite weitgehend dem Wahlberechtigten selbst überlassen, in seinem Lebensbereich dafür zu sorgen, daß das Wahlgeheimnis und die Wahlfreiheit gewahrt bleibt (vgl. zu den rechtlichen Vorausset-zung der Briefwahl ausführlich Schreiber 1997: 479-493).
Während die Briefwahl in der juristischen Diskussion verschiedentlich als verfassungsrechtlich bedenklich angesehen wird, hat das Bundesverfassungsgericht - und ihm folgend die übrige Rechtsprechung - sie als verfassungskonform und insbesondere nicht gegen die Grundsätze der freien und geheimen Wahl verstoßend beurteilt (vgl. Schreiber 1997, BVerfGE Bd. 21 und Bd. 59, zur Problematik des Ansteigens der Briefwähler vgl. vor allem BverfGE Bd. 59). Bei der ständigen Zunahme des Anteils der Briefwahl wird es jedoch nur eine Frage der Zeit sein, wann die Debatte um ihre Verfassungsverträglichkeit erneut auf der Tagesordnung steht, war diese Möglichkeit doch explizit als Ausnahmefall konzipiert. Zu bedenken ist hierbei allerdings - und Erfahrungen mit steigender Wahlbeteiligung bei der Ermöglichung der Wahl über weite Entfer-nungen (Post, Telephon, Internet) in anderen Staaten belegen diese Vermutung -, daß eine höhe-re Wahlbeteiligung auch eine höhere Legitimation und Akzeptanz bedeuten kann. Soll in Zukunft die Möglichkeit der elektronischen Stimmabgabe gleichberechtigt neben der Urnen- und Brief-wahl gewährt werden, müssen hierfür vergleichbar hohe Voraussetzungen wie bei der Brief-wahl geschaffen werden.
In ihrem vierten Zwischenbericht „Sicherheit und Schutz im Netz“ hat sich die Parlaments-kommission ausführlich mit den Gefährdungen der Informationsgesellschaft und den technischen und rechtlichen Lösungsansätzen auseinandergesetzt (Deutscher Bundestag 1998b). Dabei hat sie sich vor allem mit den Schutzzielen der IT-Sicherheit und des Datenschutzes zur Wahrung der Verfügbarkeit, Integrität, Vertraulichkeit, Unbeobachtbarkeit, Transparenz, Interoperabilität und Zuordenbarkeit und den hierfür entwickelten technischen Systemen (Digitale Signatur, Ver-schlüsselungssysteme, Sicherungsinfrastruktur) sowie den zu schaffenden rechtlichen Rahmen-bedingungen beschäftigt. Für die hier zur Rede stehende elektronische Stimmabgabe sind vor allem die neuen Möglichkeiten der Manipulation von digitalen Daten, die Anonymität i.S. der Nicht-Zurückverfolgbarkeit von „Wählerstimmen“ (gläserner Bürger!), die Integrität und Au-thentizität der abgegebenen „Wahlzettel“ und die Unbeobachtbarkeit des Wahlaktes von beson-derem Interesse.
Die Ermöglichung einer elektronischen Stimmabgabe setzt eine Sicherungsinfrastruktur voraus, die das Wahlgeheimnis und die Freiheit der Wahl im Sinne des Art. 38 Abs. 1 GG garantiert, wie dies bei der Briefwahl gewährleistet ist. So wie hier die Initiative des Wahlberechtigten (Antragstellung) vorausgesetzt wird, die Ausstellung des Wahlscheins (Vermeidung der „Doppelwahl“) Mißbrauch verhindern soll und die Versicherung an Eides Statt (persönliche Ausübung des Wahlrechts) den Grundsätzen der geheimen und freien Wahl gerecht zu werden sucht - um nur die wichtigsten Regelungen aufzugreifen -, müßten solche Strukturen zuvor auch für die elektronische Stimmabgabe geschaffen werden.
Die Kommission hat darüber hinaus empfohlen, zu prüfen, „ob und inwieweit durch Pilotpro-jekte und gesetzliche Experimentierklauseln die Erprobung neuer technischer und organisatori-scher Sicherheitsvorkehrungen für genau umrissene Anwendungsbereiche und für einen klar umrissenen Zeitraum zugelassen werden sollte“ (Deutscher Bundestag 1998b: 80). Denkbar wäre beispielsweise, an Universitäten oder aber im Rahmen des Projektes „Schulen ans Netz“ - ein möglichst hundertprozentiger Zugang zu den neuen Informations- und Kommunikationsmög-lichkeiten vorausgesetzt - derartige Wahl-Pilotprojekte durchzuführen. Dabei hat die Kommis-sion zugleich auf den enormen Forschungsbedarf zu Fragen der Sicherheit und des Schutzes der Informations- und Kommunikationstechnik verwiesen, was sowohl für die Entwicklung der Technik, der Sicherungsinfrastruktur und mögliche Technikfolgen gilt - eine Forderung, die für die Ermöglichung elektronischer Wahlen keine weitere Begründung bedarf.
Technische Innovationen und Verheißungen einer „elektronischen Demokratie“ können sicher nicht als „Königsweg“ bei der Lösung von allgemeinen Problemen der Gesellschaft und der parlamentarischer Demokratie angesehen werden, sie bergen jedoch „emanzipatorische Poten-tiale“ (Glotz 1995) in sich, die es zu erkennen und zu nutzen gilt. Die Innovationen auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnik erweisen sich dann als demokratierele-vant, wenn sie Möglichkeiten eröffnen, auf die Probleme moderner demokratisch verfaßter Ge-sellschaften zu reagieren. E-Vote - die elektronische Stimmabgabe - kann unter klar definierten Voraussetzungen, mit denen die Grundsätze der Freiheit der Wahl und des Wahlgeheimnisses garantiert werden, einen wichtigen Beitrag zum Abbau bestehender Legitimationsdefizite lei-sten, die sich beispielsweise aus der immer weiter zurückgehenden Wahlbeteiligung ergeben. Gleichzeitig könnte dadurch ein wichtiger Schub für die Debatte um die Sicherheit und den Schutz der neuen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten in globalen Datennetzen bei den privaten Nutzern und den staatlichen Verwaltungen erreicht werden.
Angaben zu den Autoren:
Jörg Tauss, MdB, Mitglied des Deutschen Bundestages seit 1994, stellvertretender forschungspolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, ordentliches Mitglied im Ausschuß für Bildung und Forschung, stellvertretendes Mitglied im Ausschuß für Kultur und Medien, in der 13. Wahlperiode stellvertretendes Mitglied in der Enquete-Kommission „Zukunft der Me-dien in Wirtschaft und Gesellschaft - Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft“.
Johannes Kollbeck, Parlamentarischer Mitarbeiter beim Deutschen Bundestag.
Korrespondenzanschrift: Jörg Tauss, MdB - Bundeshaus NHA 103/104 - 53113 Bonn - eMail: joerg@tauss.de.